萬翔
雖然近年來全球民航安全事故數(shù)量呈下降趨勢，但建立完善的應急救援體系仍是民航安全工作的重要方面。筆者建議，在省級行政區(qū)內(nèi)建立機場一體化應急聯(lián)動機制，營造高效順暢的“互援互救”良好氛圍，暢通救援通道，實現(xiàn)應急設(shè)施設(shè)備、人才等資源共享。
近年來，國家對應急管理工作越來越重視。《民用運輸機場突發(fā)事件應急救援管理規(guī)則》（交通運輸部2016年第45號令）的發(fā)布為機場做好應急管理工作指明了方向，完善了相關(guān)制度條款。2017年，民航局審議通過《關(guān)于提升應急處置能力工作方案》，并明確要實現(xiàn)“到2020年，構(gòu)建與行業(yè)特點相適應的民航突發(fā)事件應急管理體系，進一步健全應急工作規(guī)章制度，理順應急工作管理體制，強化應對突發(fā)事件工作機制，完善應急預案體系，全面提高民航應對各類突發(fā)事件能力”的改革目標。
安全是民航的生命線。從安全哲學的角度看，安全是相對的，危險是絕對的。當事故或災害不可避免時，有效的應急救援行動是唯一可以抵御事故或災害蔓延并減輕危害后果的有力措施。盡管世界安全專家普遍認為，航空運輸比公路運輸至少安全20倍，但是航空災害的難預測性、突發(fā)性可能造成極大的人員和財產(chǎn)損失，給人們帶來的精神打擊和社會影響可能超過其他交通事故。雖然近年來全球民航安全事故數(shù)量呈下降趨勢，但建立完善的應急救援體系仍是民航安全工作的重要方面。筆者結(jié)合工作實踐，就如何做好民用運輸機場應急救援體系建設(shè)談談自己的看法。
民用運輸機場
應急救援體系建設(shè)現(xiàn)狀
建立一套完善的應急救援體系，可以使應急救援工作規(guī)范化，提高應急反應能力和救援工作整體水平。但是，目前我國民用運輸機場應急救援體系建設(shè)還面臨一些問題和挑戰(zhàn)。
行業(yè)主管部門與地方政府在應急處置標準方面存在一定差異。《民用運輸機場突發(fā)事件應急救援管理規(guī)則》規(guī)定，機場應急救援工作應當接受機場所在地人民政府的領(lǐng)導，中國民用航空地區(qū)管理局負責本轄區(qū)內(nèi)機場應急救援管理工作的日常監(jiān)督檢查。根據(jù)某地方政府發(fā)布的《突發(fā)事件分類標準》要求，發(fā)生較大及以上級別突發(fā)事件，須20分鐘內(nèi)向省應急管理部門電話報告，40分鐘內(nèi)初報文字信息。然而，行業(yè)主管部門針對緊急事件要求，文字信息填報的時限是12個小時。在文字報告時限上，地方政府要求明顯比行業(yè)主管部門更高，導致隨著時間的推移，機場報告給地方政府和行業(yè)主管部門的信息存在一定偏差或不對稱，不利于上層決策。如何在突發(fā)事件發(fā)生后，盡可能統(tǒng)一機場、地方政府、行業(yè)主管部門之間的信息，是亟待解決的問題。同時，哪些信息是以機場或機場所在地地方政府為主體進行報送，目前并不清晰，導致機場在開展應急處置工作時較為被動。
省級轄區(qū)內(nèi)各機場缺乏更有效率的應急聯(lián)動機制。一是應急聯(lián)動機制有待完善。當前諸多省級行政區(qū)內(nèi)的機場群尚未形成有效的應急聯(lián)動機制，同一省份干線機場與支線機場、支線機場與支線機場之間尚未形成緊密的應急聯(lián)動機制，存在應急管理各自為政、互不干涉的狀況。在應急設(shè)備的投入和配置上，經(jīng)濟條件較好的支線機場應急設(shè)備配置較為完善，而其他支線機場尚未配置或配置較差，存在不平衡的現(xiàn)象；省內(nèi)相鄰幾個支線機場難以實現(xiàn)資源共享，配置同樣的應急設(shè)備，在一定程度上造成資源浪費。二是多數(shù)支線機場難以負擔應急設(shè)備費用。對于北京、上海、廣州等一線城市的機場，花費幾百萬元、數(shù)千萬元配置殘損航空器吊裝設(shè)備、平板拖車、牽引掛具等應急設(shè)備并不是難事，但國內(nèi)近80%的機場為支線機場，且多數(shù)依靠補貼發(fā)展，加上支線機場航班量、旅客吞吐量基數(shù)較小，發(fā)生航空器突發(fā)事件的概率相對小，是否有必要花費“巨資”投入到應急設(shè)備上，值得進一步商榷和探討。
民航企事業(yè)單位缺乏專業(yè)應急人員。應急救援培訓最直接的目的是提升應急救援的實戰(zhàn)能力。一些機場雖然制訂了相應的應急預案，并對相關(guān)人員進行了培訓，但培訓效果不盡理想。主要原因是培訓講師均為機場內(nèi)各部門的業(yè)務人員且為兼職教員，并非應急救援專職人員，培訓內(nèi)容多側(cè)重于講師的專業(yè)特長，缺少實戰(zhàn)經(jīng)驗，培訓多停留在理論層面，導致培訓內(nèi)容的系統(tǒng)性、實操性不強，難以適應不斷變化的應急救援情況。
對完善民用運輸機場
應急救援體系的思考
由于民用運輸機場應急救援體系建設(shè)在民航安全管理體系中起步較晚，筆者建議從以下幾個方面完善民用運輸機場應急救援體系。
積極主動融入地方應急救援體系。一是完善集中決策機制，在強化機場統(tǒng)籌調(diào)度職能、提升應急管理和應對突發(fā)事件的綜合協(xié)調(diào)能力的同時，提升與地方政府的協(xié)同作戰(zhàn)能力，實現(xiàn)與地方政府、社會救援力量、行業(yè)主管部門快速應急聯(lián)動，厘清與地方政府、行業(yè)主管部門的關(guān)系，細化職責分工，確保各項應對措施落到實處。二是建立完善信息共享、定期會商和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，積極對接與機場應急救援緊密相關(guān)的地方政府相關(guān)部門、專家等，健全完善專家數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮各類專家的專業(yè)咨詢和智力支持作用。三是優(yōu)化信息報告工作機制，增強突發(fā)事件信息報送的時效性、準確性，加強首報、繼報和終報的全過程報送工作，完善與地方政府、行業(yè)主管部門的信息通報和發(fā)布機制，強化輿情管控，拓展信息報送渠道，規(guī)范完善報送網(wǎng)絡。
統(tǒng)籌建立省級轄區(qū)內(nèi)機場應急聯(lián)動機制。如何統(tǒng)籌民用運輸機場應急救援體系建設(shè)，首先要從認識我國民用運輸機場發(fā)展所呈現(xiàn)的區(qū)域化和一體化趨勢著手。2010年發(fā)布的《全國民用機場布局規(guī)劃》將全國機場劃分為北方、華東、中南、西南和西北五大區(qū)域機場群。其中，以中樞航空網(wǎng)絡為依托的單中心對外輻射型布局模式（即“輪輻式”機場群布局）較為普遍。該模式適合地面交通相對不發(fā)達但中心機場航空地理位置較為優(yōu)越的地區(qū)，多為我國西部邊遠地區(qū)所推崇。筆者建議，在省級行政區(qū)內(nèi)建立機場一體化應急聯(lián)動機制，營造高效順暢的“互援互救”良好氛圍，暢通救援通道，實現(xiàn)應急設(shè)施設(shè)備、人才等資源共享。以貴州省為例，貴陽機場地處貴州中心位置，與周邊興義、銅仁、黎平等10個支線機場形成天然的“1+10”輪輻式布局，按照行車速度平均80公里/小時計算，距離最近的安順機場125公里車程約1.5小時，距離最遠的興義機場325公里車程約4小時，形成了以貴陽機場為中心的“4小時救援圈”。國內(nèi)其他省份，如內(nèi)蒙古、新疆、吉林、山東等的省會城市機場距離支線機場多數(shù)為5小時-6小時車程，因此，各省機場集團可充分依托地方政府、民航地區(qū)管理局大數(shù)據(jù)平臺形成應急數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)各機場應急數(shù)據(jù)信息共享互通。
強化民航應急人才體系建設(shè)。習近平總書記在會見四川航空“中國民航英雄機組”全體成員時強調(diào)，學習英雄事跡，弘揚英雄精神，就是要把非凡英雄精神體現(xiàn)在平凡工作崗位上，體現(xiàn)在對人民生命安全高度負責的責任意識上。這充分說明人才是核心，所有的應急預案、程序、演練、培訓、處置都是靠人來落實的。機場應組織好內(nèi)部應急專業(yè)人員的選拔和培養(yǎng)，在應急指揮、消防作戰(zhàn)、危化品處置、航空器搬移、道面維修、現(xiàn)場管控、醫(yī)療處置、涉外翻譯等模塊建立專家人才庫，強化應急專家人才的權(quán)威地位。
加強應急保障體系建設(shè)，提升應急準備能力。一是加強應急物資儲備統(tǒng)籌和綜合管理。建議行業(yè)主管部門牽頭統(tǒng)籌建立機場應急物資儲存中心，對機場各部門主要應急物資進行集中存放，統(tǒng)一管理維護。因航空器搬移應急設(shè)備費用高，國內(nèi)大多數(shù)支線機場都不可能配齊完整的搬移設(shè)備。對此，具有密集型機場群的省份要強化應急物資儲備統(tǒng)籌，形成省會機場、各支線機場、地方政府、社會救援力量四級物資儲備網(wǎng)絡，促進應急物資跨地區(qū)、跨行業(yè)的資源整合和快速調(diào)用。各機場可先行在本區(qū)域進行應急物資的排查摸底，與本地大型吊裝設(shè)備公司、專業(yè)搶險救援公司、貨車運輸公司、民間救援隊伍簽訂合作協(xié)議，實現(xiàn)“就地取材”。二是提高應急運輸保障能力，健全調(diào)運和征用補償機制。加強航空應急物流體系建設(shè)，通過委托代建、能力共建、購買服務等方式，支持通用應急航空企業(yè)在各機場保障運行。在機場建設(shè)或擴建工作中，預先考慮為地方政府專業(yè)救援隊伍預留接口，如為省公安廳航空救援大隊、各大醫(yī)院直升機轉(zhuǎn)運業(yè)務在機場預留接口等。
加強風險防控體系建設(shè)，提升監(jiān)測預警能力。“萬丈高樓，始于基石”。應急救援體系的基石主要由應急預案手冊及應急技術(shù)支持構(gòu)成。應急預案手冊是應急救援的行動指南，也是應急管理的依據(jù)，要具備科學性、合理性、有效性及適用性。建議完善機場應急預案體系，形成綜合應急預案、專項應急預案、現(xiàn)場處置手冊三級預案，進一步增強預案的針對性和可操作性；健全預案演練制度，加強應急演練的評估和考核工作，有針對性地開展演練，強化跨部門演練，探索推行“雙盲”演練，提升實戰(zhàn)能力；制定風險隱患分類、分級標準，建立完善航空器救援和非航空器救援等重大風險隱患數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)隱患的識別、評估、監(jiān)控、預警、處置等全過程動態(tài)管理；加強機場重點防護目標如塔臺、動力能源設(shè)備、油庫的防護工作，形成基于地理信息的風險“一張圖”，并對重大風險源進行實時監(jiān)控；健全隱患排查整改工作機制，完善防災減災應急措施。
（作者單位：貴州貴陽龍洞堡國際機場股份有限公司）